| SEÑORA MINISTRA FISCAL GENERAL DEL
ESTADO
GUSTAVO NOBOA BEJARANO, ex Presidente
Constitucional de la República, dentro de la
Instrucción Fiscal 001-03, a usted, atentamente,
digo:
I
LA PETICIÓN DEL DENUNCIANTE DE QUE SE
INICIE PROCESAMIENTO EN CONTRA DEL SEÑOR PRESIDENTE
DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, POR EL SUPUESTO COMPROMISO,
ACUERDO O CONVENIO CON EL EX PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
DE CREAR UNA ASIGNACIÓN EXTRA PRESUPUESTARIA
PARA LA COMPRA DEL EDIFICIO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
Mediante escrito de 19 de junio de 2003, el denunciante
solicita se dicten medidas cautelares en mi contra y
en contra del señor Presidente de la Corte Suprema
de Justicia , en razón de que habríamos
violado los artículos 33 y 60 de la Ley de Presupuestos
del Estado, con fundamento en el oficio 1537-DNF de
8 de noviembre de 2002 que el señor Presidente
de la Corte le dirige al ingeniero Francisco Arosemena,
mediante el cual le solicita expedir la “Resolución
Presupuestaria por el incremento de USD 11.586.462,80,
a la asignación de la Función Judicial
para la compra del edificio “FILANBANCO”
ubicado en la avenida Amazonas y Naciones Unidas de
esta ciudad de Quito, de acuerdo al compromiso
del señor Presidente de la República.”
El denunciante pretende asimilar la expresión
gramatical “compromiso” citada en la última
frase del oficio suscrito por el doctor Armando Bermeo,
con la expresión “compromiso” que
consta en la Ley de Presupuestos del Estado, lo cual
es desde todo punto de vista inaceptable.
Así mismo, el denunciante señala en varias
ocasiones que de esa expresión “se colige”
la existencia de un acuerdo, convenio o como quiera
llamarse, en virtud del cual se le otorgó a la
Función Judicial una “asignación
extra presupuestaria”.
En definitiva, según sugiere el denunciante,
el Presidente de la República y el Presidente
de la Corte Suprema de Justicia se pusieron de acuerdo
para otorgar una asignación extra presupuestaria
para la Corte Suprema de Justicia, lo cual constituye,
según el denunciante una CONSPIRACIÓN
en base a un ABUSO DE PODER (sic).
Lo anterior significaría que las máximas
autoridades de dos de las Funciones del Estado se pusieron
de acuerdo en crear una partida extra presupuestaria
y que además, los dos Magistrados convinieron
en que esa partida debía crearse con fondos ilegales,
originados todos en la violación del Decreto
Ejecutivo N°618, que autorizó la reestructuración
de la deuda externa, lo que debe traer como consecuencia
que los dos Magistrados sean sancionados por el delito
de peculado.
Semejante forma de razonar y de presentar las cosas
merece mi más enérgico rechazo. Es evidente
que lo único que se pretende es lograr a toda
costa, sin importar el razonamiento jurídico,
separar al señor Presidente de la Corte Suprema
de Justicia de sus funciones y lograr mi procesamiento
penal.
II
EL COMPROMISO DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Durante el tiempo que ejercí la Presidencia
de la República tuve un único compromiso:
servir con objetividad los intereses generales con sujeción
plena a la Constitución y la ley.
En el mes de septiembre del año 2000, durante
una reunión mantenida con los miembros de la
Corte Suprema de Justicia, siendo Presidente el doctor
Galo Pico Mantilla, conocí de cerca varias de
las necesidades por las que atravesaba tan importante
Poder del Estado, entre las cuales era de especial importancia
la de la adquisición de nuevas instalaciones
físicas para la prestación de tan vital
servicio público.
En aquella ocasión y probablemente en alguna
otra posterior, comprometí el apoyo del Gobierno
Nacional para tratar de solucionar tan apremiante necesidad,
para lo cual se comentó la posibilidad de traspasar
algún inmueble de propiedad del Estado o de propiedad
de alguna de sus instituciones.
Como es evidente, entre las actividades de un Jefe
de Estado no se puede situar la dedicación a
la solución puntual, en el ámbito administrativo,
de las diversas necesidades que se presentan.
El compromiso del Presidente de la República
con el país o con las diversas instituciones
exige de una concreción que debe realizarse de
conformidad con la Constitución y la ley. En
ejercicio del poder en muchas ocasiones se dan instrucciones
generales a los Ministros, ya sea en sesiones de gabinete
o durante reuniones sectoriales, que los Ministros y
demás funcionarios competentes deben cumplir
ajustándose a la legislación vigente.
Es decir, se dan lineamientos sin descender al detalle.
De ninguna manera el Presidente de la República
puede acordar o disponer la asignación de “partidas
extra presupuestarias” para fines específicos.
Primero porque carece de competencia para ello y segundo,
porque cualquier incremento de créditos debe
sujetarse a un procedimiento que es competencia del
Ministerio de Economía, en cuyos detalles ni
el Presidente de la República ni el Presidente
de la Corte Suprema de Justicia intervienen.
Lo anterior evidencia que Gustavo Noboa Bejarano
y el doctor Armando Bermeo, jamás actuaron fuera
de la Constitución y la ley y que en modo alguno
concertaron la creación de partidas extra presupuestarias.
III
LOS SISTEMAS PRESUPUESTARIOS: EL SISTEMA DE
COMPETENCIA Y EL SISTEMA DE CAJA.
NOTA: En toda esta exposición sigo la línea
doctrinaria de Arturo Atchabahian, quien en su obra
“Régimen jurídico de la gestión
y del control en la hacienda pública”,
editorial Depalma, segunda edición, 1996, trata
con maestría un tema de especial complejidad
técnica, plenamente aplicable al Ecuador en razón
de que su legislación es similar y de la misma
escuela. En mucho efectúo transcripción
textual del Libro citado.
La expresión “compromiso” que se
utiliza no únicamente en la Ley de Presupuestos
del Estado, sino también en la Ley Orgánica
de Administración Financiera y Control y en la
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización
y Transparencia Fiscal *, constituye un concepto jurídico
que debe ser entendido en armonía con el denominado
“sistema de competencia” ** , sistema que
en materia presupuestaria sigue nuestro país
desde hace muchísimos años y que no guarda
relación alguna con lo expresado por el señor
Presidente de la Corte Suprema de Justicia en el oficio
que le sirve al denunciante de sustento para su maliciosa
acusación.
NOTAS:
* En lo posterior Ley de Responsabilidad Fiscal.
** El otro sistema presupuestario es el denominado “sistema
de caja”.
Respecto de los gastos, el Presupuesto General del
Estado constituye una instrucción obligatoria
relativa a los conceptos y límites de los fondos
de que la autoridad administrativa podrá disponer
en el ejercicio del presupuesto. Estas previsiones
para gastos constituyen, en expresión
contable, créditos.
La ejecución de los gastos
irá haciendo que en el debe
de las cuentas relativas a esos créditos se vayan
anotando los importes comprometidos,
hasta ser consumido totalmente el saldo acreedor. Producida
la clausura del ejercicio, el saldo acreedor, esto es,
la parte del crédito no autorizada, se cancela,
pues el Poder Ejecutivo no puede comprometer nuevos
gastos desde ese momento con cargo al ejercicio fenecido.
El uso del crédito ocurre en circunstancias
diversas, según que el sistema presupuestario
adoptado sea el de caja o el de competencia.
En el sistema de caja, el uso del crédito
opera al momento de efectuar el gasto: la salida de
dinero del Tesoro provoca la afectación definitiva
del crédito.
En el sistema de competencia, el uso
del crédito se produce en el instante
de perfeccionarse el compromiso del gasto,
que es la más importante de las varias etapas
por las cuales pasa la ejecución del gasto: el
compromiso entraña el momento en el cual debe
hacerse la imputación del gasto al crédito
presupuestario y es determinante de la exigibilidad
de la otra parte frente al Estado. *
NOTA: * El artículo 28 de
la Ley de Presupuestos señala:
“Art. 28.- Créditos Presupuestarios.- El
Ministerio de Finanzas y Crédito Público,
utilizará la programación de caja, para
definir los créditos presupuestarios que les
correspondan ejercer a cada una de las entidades y organismos
que reciben recursos del presupuesto del Gobierno Central.
Los créditos presupuestarios se darán
a conocer al Banco depositario de los fondos públicos
y, por si mismo o a través de sus bancos corresponsales
en la red bancaria nacional, se pondrán a disposición
de las entidades y organismos ejecutores de recursos
del Gobierno Central”.
El Ministerio de Finanzas y Crédito Público,
de conformidad a lo dispuesto en los Arts. 57, 58 y
59 de esta Ley, podrá realizar ajustes a las
designaciones programadas, considerando las necesidades
de recursos y la situación de las finanzas públicas.
De esos ajustes, informará oportunamente a las
entidades y organismos ejecutores.
Las Entidades y organismos públicos que no dependan
parcial o totalmente del presupuesto del Gobierno Central,
utilizarán sus programaciones de caja para determinar
los créditos presupuestarios que les corresponderán
ejercer durante el ejercicio presupuestario”.
El sistema presupuestario de caja prevé las
entradas efectivamente ingresadas, por un lado, y los
gastos efectivamente pagados, por otro; la cuenta de
caja correspondiente a cada crédito tendrá
en el haber el total autorizado, y, en el debe, los
pagos efectuados.
El sistema de competencia prevé, por un lado,
las entradas devengadas a favor del Tesoro durante el
año financiero, y por otro, los gastos cuyo compromiso
de pagar podrá contraer el poder administrador
durante el período de ejecución del presupuesto:
en la cuenta de competencia el haber registra el crédito
y el debe los compromisos y obligaciones contraídas.
El sistema de caja puede compararse al régimen
contable de una hacienda donde se implantase solo una
contabilidad de movimiento de fondos, con registro de
la entrada y de la salida de dinero sin hacer lo propio
con los compromisos pendientes de pago y los créditos
contra terceros: la contabilidad en este sistema sólo
computa cobros y pagos, y permite llegar siempre al
equilibrio, por cuanto una imposibilidad material impide
pagar más de lo que entra. La contabilidad
del sistema de competencia trata de establecer y registrar
los derechos crediticios y las obligaciones del Tesoro.
Es tema central del presupuesto de competencia determinar
el momento preciso para hacer la imputación del
gasto respecto del crédito. En el sistema de
caja ese problema no existe, porque el pago es un hecho
material claramente situado en el tiempo. Como en el
sistema de competencia no hay un hecho material concreto,
debe adoptarse un criterio para establecer cuándo
ha quedado afectado el crédito; esta circunstancia
ha inducido a sostener, por algunos autores, que se
trata de un sistema muy complicado, carente de exactitud
y precisión y que, por consiguiente, no vale
la pena afrontar las dificultades planteadas por el
mantenimiento de su organización. A pesar de
esta crítica, la adopción de un criterio
legal del compromiso del gastos y la implantación
de un régimen ordenado y uniforme de contabilidad
permiten el adecuado funcionamiento del presupuesto
de competencia.
Los países adheridos al sistema de competencia,
para fijar en qué momento el crédito se
considera utilizado, han adoptado criterios muy diversos
y aun contradictorios: a)compromiso en curso de formación:
conceptúa que la mera iniciativa por parte de
funcionario competente para realizar un gastos produce
la afectación definitiva del crédito presupuestario;
b)compromiso contraído y debidamente formalizado;
c)libramiento de la orden o mandamiento de pago; d)orden
de disposición de fondos librada a favor de un
servicio administrativo.
Nuestra legislación sigue el criterio del compromiso
contraído, que considera afectado el crédito
y apropia los gastos a las respectivas partidas presupuestarias
en función del compromiso contraído, o
sea, cuando se produce el nacimiento de un obligación
para el Estado de pagar suma líquida referible,
por su concepto e importe, a los créditos del
año. El uso del crédito acontece al momento
de perfeccionarse el compromiso del gasto.
IV
NATURALEZA JURÍDICA DEL COMPROMISO
La ejecución de los gastos abarca un proceso
de varias fases : *
a) el compromiso;
b) el reconocimiento y la liquidación;
c) el ordenamiento del pago;
d) el pago.
NOTA: * La Ley de Presupuestos del Sector Público
señala:
“Art. 25.- Ejecución Presupuestaria.- La
ejecución de los presupuestos del sector público,
comprende las fases siguientes:
a) Programación de la ejecución presupuestaria;
b) Establecimiento de compromisos;
c) Autorización de entrega de fondos; y,
d) Pago de obligaciones legalmente exigibles”.
Toda esa dinámica se extiende desde que se
establece la deuda y se afecta definitivamente el crédito
presupuestario, hasta quedar cerrado el ciclo mediante
la extinción de la deuda del Estado por medio
del pago. Las diferencias entre los sistemas de presupuesto
–contablemente reflejadas por diferencias en los
sistemas de cuentas-, están referidas al momento
en que el gasto se tiene por cumplido.
El sistema de caja se rige por un criterio puramente
financiero; sólo considera los pagos y las recaudaciones
efectivas. El sistema de competencia, por el contrario,
toma el gasto en el momento del compromiso; no atiende
al movimiento material de entradas y salidas de dinero,
sino al derecho crediticio del Estado respecto de los
ingresos fijados y a la obligación de pagar respecto
de los gastos comprometidos de acuerdo con las previsiones
de la ley; de allí proviene su calificación
de régimen jurídico, por reflejar derechos
y obligaciones del Tesoro.
Un sistema de presupuesto de competencia requiere definir
con precisión qué se entiende por gasto
comprometido: cuando éste existe se produce la
utilización del crédito para gastar abierto
al Poder Ejecutivo por el Congreso. También en
ese momento debe asentarse el gasto en la cuenta jurídica
de ejecución del presupuesto.
El concepto de compromiso sirve, además, para
establecer normas respecto de los registros contables
del presupuestos de gastos. He ahí la importancia
del concepto de compromiso, y la mayor dificultad para
comprender y aplicar el sistema de competencia –
el más conveniente para la hacienda pública,
por ser el más completo-, en el cual todo gira
alrededor de tal concepto.
Para explicarlo y determinar el instante en que se
produce el compromiso respecto de un gasto, se han ensayado
varias teorías, agrupables en las tres examinadas
a continuación.
Teoría del compromiso como causa eficiente,
mediata o inmediata, de un movimiento de fondos.
En la época inicial del estudio de este sistema
presupuestario, un sector de doctrina sostuvo que compromiso
es todo acto o hecho susceptible de originar una salida
de dinero del tesoro. Se retrocedía en la dinámica
del gasto todo lo más atrás posible, a
fin de identificar cualquier acto que sirviera de causa
eficiente para provocar, en el presente o en el fututo,
un movimiento de fondos. Esta caracterización
parecería indicar que la teoría tendía
a resguardar la pureza y perfección del sistema
al tomar el gasto desde las primeras etapas de la ejecución,
procuraba impedir el perfeccionamiento de compromisos
por monto mayor al del crédito presupuestario.
A poco andar se concluye que no puede adoptarse esta
concepción para definir el compromiso y determinar
las normas de apropiación de los gastos al ejercicio,
requeridas por una contabilidad del presupuesto. Muchos
actos legislativos o administrativos hacen presumir
que en el futuro tendrá lugar una salida de dinero
del tesoro, pero, por causas diversas, tal efecto no
se concreta. Con criterio tan absoluto como el de esta
teoría, debiera reputarse, por ejemplo, que la
sola sanción de una ley sobre organización
de un servicio cualquiera por el Estado, sería
acto de compromiso de gastos, porque tal organización
se ha de traducir, en algún momento futuro, en
una salida de fondos del tesoro. ¿Hay realmente
compromiso en ese acto legislativo? ¿Se puede
determinar con precisión el momento de la afectación
del crédito presupuestario? ¿Y qué
ocurre si el servicio previsto en la ley no se organiza?
El concepto de compromiso, según esta teoría,
resulta sumamente amplio o impreciso: se refiere a obligaciones
futuras, en mera expectativa y por sumas no liquidas.
Otro supuesto también demuestra que esta teoría
es inaceptable. Para ella, todo decreto de nombramiento
de un empleado público debería constituir
compromiso de gasto, pues habrá que pagar sueldos
al agente: su designación podrá dar lugar
a una futura salida de dinero del Tesoro. Pero se ignora
el tiempo que el empleado permanecerá en el empleo
y, aún más, se ignora si el agente aceptará
el empleo. En todo caso la obligación de pagar
por la administración irá anexa a la efectiva
prestación de servicios por el agente. En este
ejemplo se desconoce un elemento concreto que define
el gasto comprometido: el importe líquido de
la afectación del crédito para gastar.
Solo hay una mera iniciativa de gastos, que podrá
traducirse o no en movimientos pecuniarios, pero no
existe compromiso en el aspecto contable, que deba dar
lugar a registraciones de apropiación de un gasto
a un crédito presupuestario.
Teoría civilista o de la equiparación
del compromiso con el concepto jurídico de obligación.
Ante los excesos de la teoría precedente, algunos
autores, al pretender rectificarla, acudieron al derecho
común, y creyeron que el concepto de compromiso
puede ser equiparado al técnico jurídico
de obligación. Analizaron las relaciones entre
la administración pública y quienes con
ella se vinculan, contractualmente o por cualquier otro
medio; observaron que al producirse el compromiso del
gastos nace un relación jurídica obligacional,
de índole personal, entre el sujeto activo (un
particular) y el sujeto pasivo (la administración),
que constriñe al segundo a pagar al primero mediante
una prestación en dinero. Señalada la
concordancia, extraída de la práctica,
entre compromiso del gasto y obligación del Estado,
concluyeron que compromiso y deuda jurídicamente
exigible son conceptos equiparables.
Este razonamiento un tanto ingenuo partía del
error de pensar, con fundamento no científico,
que como dos hechos se solían dar juntos, eran
iguales entre sí. La teoría civilista
se aproxima, más que la primera, al concepto
verdadero, por cuanto uno de los requisitos del compromiso
es la deuda como relación jurídica obligacional,
pero ésta sólo es uno de los elementos
integrantes, que no basta para configurar si el compromiso;
es preciso agregar otros.
Esta teoría no tiene en cuenta que puede haber
deuda de la administración sin existir compromiso
equivalente en relación a los créditos
del año, pues no ha de olvidarse que el presupuesto
es un acto periódico y los créditos caducan
al cierre del ejercicio. Por ejemplo, la emisión
de un empréstito implica contraer una deuda para
el Estado por el valor nominal total de los títulos
emitidos, pero el acto de la emisión y la correlativa
suscripción e integración de los títulos
públicos ¿dan origen por sí a un
compromiso de gasto? Desde el momento de perfeccionarse
el contrato de empréstito, el Estado tiene una
deuda por el total de lo emitido, pero no hay aún
compromiso de gasto: éste sólo existirá,
por tratarse de gastos obligatorios en virtud del contrato,
respecto de los servicios financieros a vencer durante
el ejercicio.
Estos servicios de capital e intereses serán
los compromisos que afectarán créditos
presupuestarios del ejercicio, y únicamente en
la parte que venzan en el año. Al evaluar los
compromisos de gastos a apropiar a los créditos
presupuestarios del año, no se ha de tomar el
monto del empréstito emitido, o deuda pública
contraída. En este caso, deuda y compromiso del
gastos no coinciden.
Si fuese axiomático que la existencia de la
deuda determina la del compromiso y, por ende, la del
gasto público, es decir, si se afirmara que la
deuda es requisito previo para el compromiso, se darían
gastos que no podrían reputarse como tales, por
haberse establecido su compromiso sin existir deuda
anterior;: la sanción de una ley sobre otorgamiento
de subsidio a una institución privada, hace nacer
el compromiso del gasto y, junto con éste, la
deuda a favor de la entidad beneficiaria.
No hay allí deuda anterior causante del compromiso:
aquélla nace como consecuencia del acto constitutivo
del compromiso del gasto.
La deficiencia de esta teoría se hace más
evidente cuando el poder administrador pone a disposición
de órganos secundadores de la gestión
ejecutiva, pequeñas partidas que les son entregadas
para atender gastos menores (viáticos, movilidad)
o eventuales. En esos supuestos, desde el momento en
que es expedida la orden a favor de los funcionarios
competentes, el crédito queda utilizado y, en
consecuencia, debe anotarse la imputación definitiva
en la contabilidad del presupuesto: allí existe
gasto comprometido que afecta el crédito presupuestario
y, sin embargo, no hay deuda, porque la repartición
puede no utilizar las partidas entregadas. El compromiso
se ha cumplido con independencia de la deuda, y debe
inscribirse en la contabilidad del presupuesto, para
evitar sea excedido el importe del crédito por
otros compromisos. Análoga situación se
presenta al conferir una comisión de servicios
y ordenar la entrega de los fondos para afrontar los
gastos de atenderla.
Tampoco hallan explicación adecuada por esta
teoría las deudas y obligaciones subordinadas
a condición o a plazo. El Estado puede formalizar
un contrato y establecer en él que el pago de
su obligación sólo se realizará
una vez cumplida determinada condición.
A pesar de ser una obligación condicional, por
estar sujeta a las resultas de un evento que confirme
o resuelva la obligación, hay deuda a cargo del
presupuesto mientras no se cumpla la condición.
Si la condición suspensiva no se cumple dentro
del año, la deuda subsistirá, pero la
imputación del gasto al crédito del ejercicio
no se podrá efectuar por caducar éste
al finalizar el periodo.
Otro tanto ocurre con las obligaciones sujetas a plazo.
La obligación del Estado es perfecta: hay deuda
a su cargo, pero no habrá compromiso sobre los
créditos del año si el plazo no se cumple
dentro del periodo.
En esos dos casos de obligaciones perfectas pero modales,
hay deuda, mas, desde el punto de vista contable no
se ha constituido el compromiso frente a la ejecución
del presupuesto.
Tampoco encuentra explicación mediante esta
teoría el supuesto que puede resultar de una
demanda contra el Estado, en que la sentencia judicial
condenase al demandado a pagar cierta suma de dinero
al actor. Los fallos de los jueces, dictados contra
los particulares, traen aparejada la ejecución
forzada de lo resuelto en aquellos. Pero, en las demandas
contra el Estado las sentencias que le son adversas
tienen alcance simplemente declarativo de derechos.
La sentencia condenatoria acarrea un gasto no previsto:
falta el crédito presupuestario para imputar
la suma cuyo pago es ordenado por ella. Queda a cargo
del Poder Ejecutivo tramitar la apertura del crédito
necesario para pagar. Desde el punto de vista jurídico,
el acreedor del Estado tiene derecho a cobrar: hay deuda
exigible contra la administración, pero no hay
compromiso en el aspecto contable y financiero, porque
falta el crédito para pagar.
El remedio está en la apertura del crédito
por vía ejecutiva. Este es otro ejemplo en que,
a pesar de haber deuda, no hay compromiso, porque falta
un elemento esencial: el crédito al cual apropiar
el gasto. En síntesis, esta teoría no
puede ser aceptada porque el concepto de obligación,
propio del derecho común, no puede asimilarse
al concepto contable de compromiso del gasto.
Teoría administrativo financiera del
compromiso como concepto sui generis.
La insuficiencia de las teorías esbozadas para
explicar la naturaleza del compromiso contable, que
provoca la afectación del crédito, hizo
que la contabilidad pública elaborara una doctrina
diferente, apta para delinear adecuadamente aquel concepto,
a fin de utilizarlo con el propósito de extraer
reglas prácticas aplicables a la apropiación
de los gastos realizados por el Estado.
Esta caracterización no podría ser lograda
sobre la base de conceptos afines emanados del terreno
jurídico o financiero: debía proceder
del dominio de la contabilidad pública.
Los estudios se realizaron predominantemente en Italia,
a partir de CERBONI, quien sentó sobre fundamentos
perdurables el examen y la investigación científica
de la contabilidad de las haciendas públicas.
Se pudo así concretar en una definición
–recogida por la ley italiana de contabilidad
y por las normas financieras de otros países-
el concepto de compromiso del gasto, aplicable como
pauta en el régimen presupuestario de competencia.
BAYETTO, como ilustre representante de esta dirección
doctrinaria, tradujo el concepto así:
“Se entiende que hay compromiso frente a los
créditos del año, cuando existe la obligación
de pagar suma determinada de dinero, referible por su
concepto, importe y vencimiento, a esos créditos,
y siempre que esas obligaciones hayan sido constituidas
o reconocidas por autoridad competente y respetando
las formas legales. Si la obligación
se halla subordinada a condición, es necesario
que esta se cumpla para que el compromiso se formalice”.
Esta definición es la más completa y
elaborada; cubre todos los aspectos contables del compromiso
del gasto:
1. Parte de un hecho jurídico,
cual es la obligación de pagar suma líquida.
El concepto de obligación coincide aquí
con el técnico-jurídico, y este es el
punto de contacto de esta tercera teoría con
la tesis civilista.
2. Como la obligación por si
sola no produce el compromiso, ni basta para definirlo,
se agrega el requisito de que esa suma determinada y
aquella obligación sean referibles a los créditos
del año. Es decir, debe existir crédito
presupuestario suficiente, en concepto y monto, al cual
pueda imputarse la deuda u obligación de pagar
suma líquida. En el presupuesto de competencia
los gastos se vinculan al ejercicio por intermedio del
compromiso, por lo cual la deuda debe ser imputable
a los créditos del año: si entre los créditos
presupuestarios del periodo no hay partida alguna que
pueda corresponder a la obligación contraída,
no se habrá producido compromiso desde el punto
de vista contable. Ese nexo imprescindible entre la
obligación y los créditos del año,
ha de tener en cuenta, simultáneamente, lo siguiente:
a) el aspecto cualitativo, pues el
concepto de la obligación- o sea, la finalidad
del gasto de cuya ejecución ha nacido la obligación
– será acorde con el del crédito
presupuestario al cual se imputará el gasto:
esta exigencia deriva del principio de que el crédito
limita el concepto del gasto que el poder administrador
puede poner a cargo del tesoro;
b) el aspecto cuantitativo, pues el
monto de la obligación, para ser apropiable a
los créditos del ejercicio, no puede exceder
el importe de estos; tal exigencia deriva del postulado
de que el crédito limita la cuantía del
gasto, que debe ser menor o, cuando mucho igual a aquel;
c) el vencimiento de la obligación;
si se trata de obligaciones puras y simples, exigibles
de inmediato, su apropiación al crédito
se produce sin dificultades, reunidas las dos circunstancias
anteriores; si la obligación es modal, por hallarse
sujeta a plazo- como ocurre en los contratos de empréstito-,
solo son apropiables las deudas cuyo plazo venza y sean
exigibles durante el ejercicio. Si la obligación
coincide por su concepto e importe con un crédito
del año, pero el plazo a que está subordinada
no se cumple antes del cierre del ejercicio, la apropiación
no podrá realizarse en el periodo, y deberá
ser trasladada a los créditos del año
en que el plazo se cumpla. Si la obligación es
modal, por hallarse sujeta a condición suspensiva,
el gasto tampoco será apropiable al crédito
mientras no se cumpla la condición dentro del
periodo presupuestario.
Como la hacienda pública es dependiente por
su organización y está sometida a preceptos
de procedimiento y de contabilidad establecidos por
ley, para configurar legítimamente el compromiso
del gasto se deben cumplir dos requisitos solemnes,
cuya falta vicia de nulidad el respectivo acto administrativo
financiero:
(i) la persona física que pretenda
crear la obligación debe tener facultades para
ello y obrar en los límites de su competencia
en razón de la materia, de suerte que esa decisión
corresponda a las funciones del agente estatal; *
(ii) respetar las normas de procedimiento
señaladas por la ley para ordenar los gastos
y formalizar el compromiso.
NOTA: * El artículo 33 de la Ley de Presupuestos
señala:
“Art. 33.- Competencia Funcional.- Conforme a
las normas de funcionamiento de cada entidad u organismo
del sector público, se determinarán los
funcionarios y sus ámbitos de competencia, para
comprometer gastos y realizar pagos con cargo a los
presupuestos aprobados. De dicha determinación
se informará al Ministerio de Finanzas y Crédito
Público.
Ninguna entidad u organismo público podrán
contraer compromisos, celebrar contratos ni autorizar
o contraer obligaciones, sin que conste la respectiva
asignación presupuestaria y exista el saldo disponible
suficiente. Los funcionarios que violaren esta disposición
serán destituidos del puesto y serán responsables
personal y pecuniariamente”.
En resumen, para reputar como legal el compromiso del
gasto y tomarlo como base de imputación a los
créditos presupuestarios, se exige, a un tiempo,
que:
1. haya obligación de pagar
suma líquida;
2. haya en el presupuesto crédito
apto y disponible para realizar el gasto al cual la
obligación se refiere;
3. la obligación se haya constituido
con intervención de funcionario competente;
4. se hayan respetado todas las normas
legales de procedimiento establecidas por las leyes
de organización y administración financieras.
Del incumplimiento de una u otra de estas exigencias
se derivan efectos diversos. Si la obligación
no ha nacido de acto de autoridad competente, es evidente
su nulidad, pues nadie puede obligar a otro si no tiene
mandato para hacerlo; el gestor no tiene capacidad legal
para obligar a la hacienda pública. Esa falta
de mandato impide que los terceros puedan invocar contra
el Estado un presunto derecho, nacido de actos practicados
por persona legalmente inhabilitada para producirlos.
El tercero tampoco podría alegar ignorancia o
error respecto de la competencia del agente público
interviniente, porque el error de derecho o la ignorancia
de las leyes no es excusable.
V
CONCLUSIONES
El término “compromiso” que consta
en varias leyes de orden presupuestario tiene profunda
significación jurídica y en modo alguno
puede ser entendido como convenio o acuerdo, en los
términos que el denunciante entiende.
La ejecución del crédito presupuestario
constituye una facultad del Ministerio de Economía,
a través de los funcionarios competentes.
El Presidente de la República carece de facultades
para establecer “compromisos” presupuestarios,
en los términos consignados en la Ley de Presupuestos
del Estado, en la Ley Orgánica de Administración
Financiera y Control y en la Ley de Responsabilidad
Fiscal.
El Presidente de la República y el Presidente
de la Corte Suprema de Justicia jamás acordaron
la creación de partidas extra presupuestarias.
El Presidente de la República comprometió
su apoyo al mejoramiento de la infraestructura física
de la Corte Suprema de Justicia en el mes de septiembre
de 2000, cuando su Presidente era el doctor Galo Pico
Mantilla.
VI
LA SUPUESTA DEROGATORIA DEL ARTICULO 57 DE
LA LEY DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO
El denunciante ha señalado en el escrito que
comento que la Constitución derogó los
artículos 57 y 60 de la Ley de Presupuestos del
Sector Público. Sin embargo, a tal conclusión
se llega por un inadecuado proceso de hermenéutica
jurídica.
En efecto, lo que la Constitución señala
en el artículo 258 es que cualquier incremento
de créditos por encima del porcentaje previsto
en la Ley debe contar con la aprobación del Congreso
Nacional. Esto significa que los incrementos menores
a tal porcentaje no requieren de tal aprobación:
Art. 258.- “...Durante la ejecución presupuestaria,
el Ejecutivo deberá contar con la aprobación
previa del Congreso para incrementar gastos más
allá del porcentaje determinado por la ley”.
*
NOTA: * El porcentaje es el previsto
en el artículo 48 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera y Control:
“Art. 48.- Ministro de Finanzas.- Al Ministro
de Finanzas le corresponde:
7. Aprobar los aumentos y rebajas de créditos
que alteren los niveles fijados en el Presupuesto General
del Estado, hasta por un total del 5% respecto de las
cifras aprobadas por la legislatura.
En el límite del 5% antes señalado, no
se considerarán los valores que sean necesarios
para el pago de incrementos eventuales de gastos de
la fuerza pública y del servicio de la deuda
pública, así como para atender exclusivamente
egresos derivados de situaciones de emergencia local,
regional o nacional declaradas por la Función
Ejecutiva de conformidad con la Constitución
y la Ley.
Así como también los egresos derivados
del aumento de remuneraciones que se ordenen por Ley”.
Precisamente los artículos 57 y 60 de la Ley
de Presupuestos contienen disposiciones respecto de
los incrementos de créditos:
“Art. 57.- Incrementos en los créditos.-
Los aumentos en los créditos serán aprobados
por el Ministerio de Finanzas y Crédito Público
cuando sean originados por incrementos no previstos
en los precios de los bienes y servicios, aumentos de
gastos del servicio de la deuda pública, por
situaciones de emergencia local, regional o nacional
declaradas por el Presidente de la República,
de conformidad con la Constitución Política
del Estado y por aumentos en las remuneraciones que
se ordenen por Ley o por Decreto. Los demás incrementos
en los créditos serán aprobados por el
Presidente de la República, previo informe obligatorio
por parte del Ministerio de Finanzas y Crédito
Público. Para estos efectos se deberán
realizar los ajustes en la programación de caja
en la forma que dispone el artículo 27 de la
presente Ley.
En todos los casos y sin excepción alguna, todo
incremento de los créditos de los presupuestos
aprobados, deberá contar con el respectivo financiamiento.
“Art. 60.- El Ministro de Finanzas y Crédito
Público no podrá efectuar aumentos de
créditos respecto de las cifras aprobadas por
el Congreso Nacional en el Presupuesto General del Estado,
con excepción de los aumentos que deba realizar
para afrontar situaciones de emergencia legalmente declarada,
para lo cual deberá contar con el financiamiento
respectivo. Únicamente podrá efectuar
rebajas a efectos de cumplir los límites establecidos
en el artículo 4A. La misma regla es aplicable
a las instituciones a las que se refieren los literales
b) y e) del artículo 2”.
Finalmente, la responsabilidad por el cumplimiento
o no de las disposiciones de la Ley de Presupuestos
del Estado se rige conforme a lo dispuesto en el artículo
69, sin que en ningún caso la sola infracción
a lo previsto en dicha ley constituya delito:
“Art. 69.- Proceso de Asignación de Responsabilidades
y de Sanciones Administrativas.- Por la no observancia
de las disposiciones de la presente Ley, se aplicará
el proceso de determinación de responsabilidades
establecido en el Capítulo IV del Título
VIII y el proceso de sanciones administrativas previstas
en el Capítulo II el Título IX, ambos
procesos dispuestos en la Ley Orgánica de Administración
Financiera y Control”.
Por el compareciente, como su defensor legalmente autorizado,
AB. JOFFRE CAMPAÑA MORA
REG. 6998 C.A.G. |
